Manuales de secesión

Escocia se une a Quebec como ejemplo para las regiones que desean separarse de su Estado

En la mente de todos está la necesidad de evitar a toda costa el precedente de Yugoslavia

Londres y Edimburgo han acordado celebrar un referéndum sobre la independencia de Escocia antes de que termine 2014. / ANDREW MILLIGAN (CORDON PRESS)

Pocos tópicos consagrados durante los últimos años parecen encontrar menos aval en la realidad que la crisis del Estado-nación. Los estertores del sistema comunista en los años ochenta del siglo pasado se tradujeron en un incremento de las tensiones nacionalistas y de los procesos de secesión en el interior de la Unión Soviética y de otros países de su órbita de influencia, como Yugoslavia y Checoslovaquia.

A comienzos del siglo XXI, y básicamente como resultado de la descomposición del antiguo bloque del Este, el número de Estados-nación reconocidos por Naciones Unidas se había ampliado en una veintena y rondaba los dos centenares, después de haberse mantenido estable desde el final de la descolonización. El “centralismo democrático”, que había guiado la acción autoritaria de los partidos comunistas en el poder, dejó paso a una eclosión de las nacionalidades históricas.

En el curso de pocos meses, a partir de la sobria dimisión de Gorbachov, anunciada ante la cámara fija de solo uno de los varios canales de los que la televisión estatal disponía entonces, la URSS, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, se transformó en la CEI, una Confederación de Estados Independientes. Pronto se reveló que la Confederación postsoviética era solo una estación intermedia entre la Unión anterior y una variedad de situaciones de hecho que iba desde la independencia plena de algunas repúblicas a la independencia limitada por acuerdos que, como el que mantenían Rusia y Georgia, sirvieron para ofrecer, llegado el caso, tortuosas coartadas a intervenciones militares directas.

El “centralismo democrático” guió la acción de los partidos comunistas

Para ser una fórmula política en crisis, según sostiene el tópico, el Estado-nación parece gozar de buena salud a juzgar por el número de nuevos miembros que se ha incorporado a la comunidad internacional tras la disolución de la Unión Soviética. Pero no solo por el número, también por su naturaleza: como nuevos Estados, reivindican su condición de naciones centenarias con más vehemencia, con infinita más vehemencia, que los Estados de los que se han desgajado. La sangrienta e interminable descomposición de Yugoslavia, arrancando con la secesión de Croacia y Serbia, y llegando hasta la independencia de Kosovo tras una estación de horror en la guerra de Bosnia, ilustra de modo ejemplar la condición vehementemente nacional de los nuevos Estados.

En aquellos donde existían rotundas mayorías nacionales, como Croacia y Serbia, el potencial conflictivo del proceso se manifestó en forma de discriminación y represión de las minorías. En otros, donde, como en el caso de Bosnia, las mayorías nacionales no eran rotundas, la pugna por definir el carácter nacional del nuevo Estado, la lucha por determinar de qué nación debía ser expresión política, degeneró en limpieza étnica y en guerra civil. Para los bosnios de cualquier adscripción nacional, para los kosovares en la Gran Serbia o para los serbios en el Kosovo independiente, la crisis del Estado-nación resultó ser algo más grave que un tópico; fue una inexplicable ceguera ante la causa última de su tragedia.

Solo a los territorios colonizados tienen el derecho a la autodeterminación

En contra de lo que la comunidad internacional llegó a creer ante las ruinas de Yugoslavia, el sobrecogedor desenlace de las reivindicaciones nacionalistas que desencadenaron la guerra no se asumió como una advertencia para otros Estados donde también existían opciones políticas partidarias de la secesión, sino en un contramodelo. Es decir, la secesión siguió considerándose un programa político aceptable, desde el ya clásico de los independentistas de Quebec al más reciente de los de Escocia, y la única lección que cabía extraer de Yugoslavia se limitaba al brutal procedimiento por el que se llevó a cabo.

En virtud del contramodelo yugoslavo, quienes apoyan hoy opciones políticas partidarias de la secesión en otras partes del mundo subrayan con redoblada insistencia su intención de atenerse a las vías democráticas. Quienes se les oponen suelen sostener, también en virtud del contramodelo yugoslavo, que los riesgos de desbordamiento pasional inherentes a cualquier proceso de secesión son tan elevados como inevitables. Añaden, además, que la secesión, cualquier secesión, obliga a contravenir el orden legal, tanto el internacional, puesto que el derecho a la autodeterminación reconocido por Naciones Unidas en las resoluciones 1514 (XV) y 2625 (XXVI) se circunscribe al ámbito de los territorios colonizados, como el interno, puesto que no existe ninguna constitución democrática que lo admita.

En respuesta a estos argumentos, quienes apoyan opciones políticas partidarias de la secesión cuestionan que ningún orden legal democrático puede considerarse superior a la voluntad democrática de una mayoría. Admiten, no obstante, que la dificultad reside en cómo conformar esa voluntad democrática dentro de un orden legal que no dispone de mecanismos para hacerlo, y de ahí que, buscando desmentir el contramodelo yugoslavo, se esfuercen en descubrir modelos en positivo, en identificar manuales de secesión.

Aprobada en 2000, la Clarity Act de Canadá es el modelo más invocado

La Clarity Act aprobada por el Parlamento de Canadá en 2000, que tomó como base una sentencia de la Corte Suprema de dos años antes, se ha convertido desde entonces en referencia obligada, en modelo y en manual, para las opciones políticas partidarias de la secesión y también para una parte de quienes se oponen a ella. En el origen de la sentencia y, por tanto, de la Clarity Act, se encuentra el referéndum de independencia convocado por las autoridades de Quebec en 1995.

La pregunta exacta fue: “¿Está usted de acuerdo en que Quebec debería convertirse en soberano después de haber hecho una oferta formal a Canadá para una nueva asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley sobre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?”. La Corte Suprema, a instancias de la cuestión planteada por el primer ministro federal, Jean Chrétien, estableció que Quebec no disponía de un derecho unilateral a la secesión, pero que, no obstante, si una mayoría calificada de ciudadanos de Quebec la reclamaban, el resto de los canadienses tendrían que buscar la fórmula para dar curso a la aspiración independentista.

Tomás de la Quadra Salcedo, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III y exministro de Administraciones Públicas y de Justicia en los Gobiernos de Felipe González, entiende que lo que la sentencia de la Corte Suprema de Canadá establece es una suerte de “deber sin derecho”. Así, no es que “la sentencia canadiense admita ningún derecho de autodeterminación para Quebec”, explica De la Quadra, “sino que serían los canadienses en su conjunto quienes tendrían el deber de buscar una salida a las aspiraciones independentistas de Quebec si fueran cualificadamente mayoritarias y persistentes en el tiempo”.

La caída de la URSS provocó una oleada de reivindicaciones nacionalistas

La consideración del caso de Quebec como manual de secesión parece haber pasado a un segundo plano frente a la más reciente iniciativa emprendida por el ministro principal de Escocia, Alex Salmond. La razón no sería solo cronológica, sino que guardaría relación con otros aspectos capaces de multiplicar el potencial de las negociaciones entre Londres y Edimburgo como posible vía a seguir.

Escocia es parte de un Estado miembro de la Unión Europea, lo que, de acuerdo con quienes siguen por interés propio la iniciativa de Salmond, desmentiría el argumento de que las secesiones fuera de los territorios colonizados son contrarias a la legislación internacional. Por otra parte, el Gobierno de Cameron ha aceptado facilitar al de Salmond todas las competencias necesarias para llevar a cabo un referéndum sobre la independencia, algo que los partidarios de la secesión en otros lugares toman por una encomiable actitud y una pragmática disposición a reconocer ciertas realidades desde el Gobierno.

No es seguro, sin embargo, que la iniciativa de Salmond ni la respuesta de Cameron sean generalizables hasta el punto de erigirse en manual de secesiones futuras. La singular naturaleza del sistema británico, en el que las diversas partes se encuentran ligadas entre sí a partir de los tratados que dieron nacimiento a Reino Unido, hace que no sea fácil decidir hasta qué punto la secesión de Escocia sería la realización del derecho a la autodeterminación o, sencillamente, la denuncia de aquel tratado originario.

Escocia plantea la independencia como una salida a la crisis económica

Por otro lado, Cameron no ha vulnerado los procedimientos que rigen las relaciones entre las diversas partes que componen Reino Unido, al entregar a Salmond las competencias para celebrar un referéndum, sino que se ha atenido rigurosamente a ellos: la devolución es una de las fórmulas por las que se rige el sistema británico y en los últimos tiempos ha servido para ampliar la autonomía de los diversos Gobiernos frente al de Londres.

Las negociaciones entre Cameron y Salmond para establecer los procedimientos legales que llevarán al referéndum de independencia de Escocia, fijado para 2014, han puesto de relieve que, mientras que las respuestas de los Gobiernos que se enfrentan a tensiones nacionalistas suelen ser distintas en cada caso, ajustándose a lo que les permiten sus respectivos órdenes constitucionales, las estrategias de los partidarios de la secesión tienden a parecerse como si, en efecto, respondieran a un manual.

El periodista y escritor catalán Rafael Jorba, autor de La mirada del otro, subraya que “las dos primeras víctimas de cualquier intento de secesión son la fidelidad a los hechos y las posiciones que pretenden servir de puente; los conceptos se vuelven vagos y no reflejan la realidad, abriendo el camino a soluciones mágicas y a la designación de chivos expiatorios”, concluye Jorba.

Cameron y Salmond discrepan sobre la pregunta concreta del referéndum

Salmond y los nacionalistas escoceses, lo mismo que los de Quebec que convocaron el referéndum de 1995, desean someter a los ciudadanos una pregunta que no suponga una alternativa tajante, independencia sí o independencia no. Cameron, en cambio, pretende que la pregunta cumpla los requisitos que fijaron la Corte Suprema de Canadá y la Clarity Act, y no asocie a la cuestión principal otras circunstanciales y de detalle que convertirían en equívoco el resultado. El premier británico también quería celebrar el referéndum a la mayor brevedad posible, convencido de que Salmond y los nacionalistas escoceses preferían retrasarlo para ir conformando una mayoría favorable a la secesión, de la que en estos momentos no dispondrían, por la vía de canalizar hacia ella el creciente malestar social que han generado los recortes y la política de austeridad. En la estrategia de Salmond y los independentistas se trataría de presentar la secesión de Escocia como una solución a la crisis económica; en la de Cameron, late la convicción de que los escoceses sabrán advertir que la secesión es una respuesta incongruente con los problemas que ha suscitado la gran recesión, y que podrían verse agravados.

La huida del contramodelo yugoslavo de secesión y la simultánea búsqueda de modelos en positivo, de manuales de secesión, mejores cuanto más recientes y más cercanos, no explica, sin embargo, la razón por la que la caída de la Unión Soviética desencadenó una cascada de reivindicaciones nacionalistas solo comparable a la que se vivió en el siglo XIX.

Como en todos los procesos de largo aliento, resultaría tan reductor como falso señalar una única causa. Pero tal vez en este caso se haya perdido de vista el papel decisivo que pudo desempeñar una única idea, un único tópico reiterado a pesar de los constantes desmentidos. Desde hace tres décadas, la crisis del Estado-nación se viene presentando como una descripción de la realidad cuando, por el contrario, podría tratarse de un programa. Si la ortodoxia económica que se impuso tras el fracaso de la utopía comunista y que ha conducido a la devastadora crisis actual deseaba reducir el margen para que las decisiones políticas pudieran corregir las derivas suicidas de los mercados, entonces nada mejor que segarle la hierba bajo los pies y asegurar que el espacio desde el que operaba, el espacio del Estado-nación, se había vuelto irrelevante. Más naciones y más Estados habrían venido a ocupar el hueco creado artificialmente, pero también más poder y más impunidad para las derivas suicidas de los mercados.

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