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Una guía para ponerse en huelga

La actual legislación no recoge qué actividades son “esenciales”

Los agentes sociales creen que los servicios mínimos deben regularse “en frío”

Carga policial en Madrid durante la huelga general de septiembre de 2012.
Carga policial en Madrid durante la huelga general de septiembre de 2012.

Esta vez todo vino por la basura. Los 6.000 trabajadores de las concesionarias de limpieza viaria de Madrid se pusieron en huelga. Luchaban contra un despido colectivo. Las papeleras se desbordaban y nadie cedía hasta que la porquería apareció en la prensa internacional. Entonces, el Ayuntamiento dio un ultimátum a las partes. La empresa retiró el ERE y los trabajadores aceptaron recortes. El presidente del Gobierno aprovechó la coyuntura y se declaró “partidario” de una ley que regulara los servicios mínimos. ¿El objetivo? “Que se cumplan”, adujo, y la mecha volvió a prender. ¿Busca el Ejecutivo una nueva reglamentación del derecho de huelga? ¿Se queda corta la actual? ¿Qué problemas hay? ¿Regular es limitar?

Lo cierto es que el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy (PP), se cuidó mucho de no pronunciar la palabra huelga y solo se atrevió a hablar de “servicios mínimos”. En medio de una crisis económica galopante y con la conflictividad laboral palpable en las calles, se limitó a señalar que ha dado instrucciones al Ministerio de Empleo para que estudie cómo “hacer compatible” el derecho y “la libertad” de los ciudadanos.

Mariano Rajoy evitó referirse a la regulación de este derecho

“La regulación actual ha dado una respuesta razonable a la mayoría de las cuestiones. Al amparo del Real Decreto 17/1997, que regula el derecho, se convocan huelgas regularmente y solo de manera esporádica, como reacción a situaciones que se han llevado a extremo por las partes, nos acordamos de que se trata de una ley antigua y que convendría reformarla”, sostiene José María Pérez Gómez, abogado miembro de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.

La huelga es un derecho fundamental recogido en la Constitución. Un año antes de que esta entrara en vigor, el decreto ley sobre relaciones de trabajo recogió la materia. El Tribunal Constitucional le pasó la tijera el 25 de abril de 1981. Desde entonces, y con las modificaciones derivadas de aquella sentencia, es el texto principal, pero no el único, que la regula. “Se dice a menudo que la norma que fija el derecho de huelga es de 1977 y eso no es verdad. Está la Constitución, el real decreto de ese año que fue ajustado gracias a la sentencia del Constitucional, la jurisprudencia y luego hay otras leyes. Por ejemplo, la ley orgánica de libertad sindical de 1985 dice que convocar una huelga es una manifestación más del derecho a la libertad sindical. Es decir, que modificar o limitar el derecho de huelga implicaría cambiar otras normas”, expresa Julia López, catedrática de Derecho del Trabajo en la Universidad Pompeu Fabra.

Julia López: “Se dice a menudo que esta norma es de 1977 y no es verdad”

El Ministerio de Empleo, sin embargo, niega la mayor. “De ningún modo se pretende regular el derecho de huelga. Este ya está contemplado en la Constitución y no hace falta una ley de huelga”, sostiene su jefe de prensa, Alberto Castillo. Entonces, ¿qué es lo que busca el Gobierno? Según el responsable de comunicación del departamento que dirige Fátima Báñez, lo que se intenta es acordar con los principales sindicatos y la patronal una relación de servicios que se consideran “esenciales” y, una vez delimitados estos, fijar los mínimos que le corresponderían a cada uno de ellos.

En la actual regulación se prevé que tengan servicios mínimos solo aquellas actividades que se consideran esenciales. Estas, según el Constitucional, son aquellas que no pueden detenerse al 100% porque el perjuicio para los ciudadanos sería mayor que el beneficio que los huelguistas pretenden obtener. Sin embargo, más allá de esta estipulación general, todo son lagunas.

UGT y CC OO se muestran abiertos a negociar una lista de servicios esenciales

“En la ley no existe una definición de qué es un servicio esencial ni un listado de las actividades principales en las que estos se deben garantizar”, se queja el catedrático de Derecho de la Universidad de Sevilla Jesús Cruz Villalón. “Los tribunales han llegado a decir que acudir al Museo del Prado es un servicio esencial y eso, en mi opinión, es un abuso que limita el derecho de huelga de sus trabajadores”, sostiene la catedrática Julia López. “Ahora, cada vez que hay una huelga hay que ver si el servicio es esencial o no y fijar en cada caso qué servicios mínimos se prevén. Lo ideal sería saber esto de antemano”, incide Castillo, el responsable de prensa de Empleo. “Hay que recordar que esto lleva años y años encima de la mesa”, recuerda.

En 1992, los socialistas propusieron su modificación de la ley de huelga. Entonces esbozaron una lista de lo que debía considerarse servicio esencial. Incluyeron, entre otros, defensa, transporte, suministro y producción de energía, agua y combustibles. Algunos ya habían sido contemplados por el Constitucional, pero al final se adelantaron las elecciones y aquel proyecto quedó en el olvido. “Una enumeración así tampoco es correcta”, sostiene la profesora López. “La sanidad no es un servicio esencial. Sería un servicio esencial, por ejemplo, las urgencias sanitarias o los trasplantes, pero no todo lo que entra en el saco de sanidad”, plantea.

La necesidad de hacer un catálogo de qué es y qué no es un servicio esencial está pendiente. “A la vista de que los otros aspectos del derecho de huelga no están provocando problemas en la práctica diaria y las dificultades se encuentran exclusivamente en el ámbito de las huelgas en servicios esenciales de la comunidad, sería posible aprobar una ley relativa exclusivamente a las huelgas en estos servicios, dejando el resto conforme se encuentra actualmente regulado en el Real Decreto de 1977”, propone el profesor Cruz.

En Francia lo esencial son los controladores aéreos y hospitales

Otros, sin embargo, lanzan un órdago absoluto y creen que la actual legislación está “desfasada”, y debe enmendarse. “Dado el carácter preconstitucional de la actual regulación, lo correcto desde una perspectiva técnico jurídica, es que cualquier reforma debería abordarse mediante la tramitación de una ley orgánica que regule esta institución en su conjunto y no limitarse a una reforma parcial”, sostiene el abogado José María Pérez Gómez.

La clave, para la catedrática López, es que no se pueden modificar los servicios mínimos sin modificar el derecho de huelga, ya que estos forman parte de su contenido esencial. Regularlos,pues, sería una modificación tácita del derecho de huelga. Y como la Constitución enuncia la huelga como un derecho fundamental especialmente protegido, la modificación de sus aspectos esenciales debe hacerse por ley orgánica.

La actual ley es “pobre, escueta e imprecisa”, según Cruz Villalón

Este tipo de ley obliga a contar con la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados y, aunque el Partido Popular la posee, el carácter “especialmente social” de la huelga hace prever que no se atreverá a regularla sin más acuerdos. “El Partido Popular podría modificar en solitario la ley, pero esto sería un dislate profundo. Para cambiar una ley de esta implicación social el Gobierno tiene que llegar a acuerdos, especialmente con los sindicatos. Sin ellos, estamos perdidos”, defiende la catedrática López.

El secretario general de Comisiones Obreras, Ignacio Fernández Toxo, ha asegurado que es “partidario” de la regulación de los servicios mínimos, aunque precisa que esta debe hacerse “en frío”. Y el responsable de UGT, Cándido Méndez, confirmó que la ministra Fátima Báñez se ha puesto en contacto con su sindicato para informarle sobre la propuesta del Gobierno. Según dijo, aún no hay “plazos ni contenidos”.

En Francia, por ejemplo, los servicios mínimos están regulados para dos categorías profesionales: los trabajadores de los hospitales y los controladores aéreos. En las escuelas infantiles y de primaria, si el profesor se ausenta, el ministerio debe organizar un servicio de acogida de los alumnos. En 2007, el expresidente conservador Nicolas Sarkozy prometió regular los servicios mínimos en los transportes y la educación, pero se limitó a una reforma cosmética que no garantiza el funcionamiento en caso de huelga. Policías, militares, magistrados, funcionarios de prisiones y el personal de comunicaciones del Ministerio del Interior no tienen derecho a la huelga.

En Italia esperaron 40 años desde la Constitución para regular los servicios

En Italia tuvieron que esperar 40 años desde la aprobación de la Constitución para tener una ley que abordara los servicios mínimos. En 1990 se limitaron las huelgas de aquellos que prestasen “servicios de pública utilidad”. Todos están obligados a comunicar el paro con 10 días de antelación, señalar cuánto va a durar, con qué modalidad se va a llevar a cabo y por qué. Los convenios nacionales de cada profesión definen lo que es legal y lo que no.

Y en Alemania son ilegales las huelgas generales, salvo que peligre el sistema democrático o la autonomía de las organizaciones sindicales. Estas pueden echar mano de la huelga como medida de presión solo para perseguir fines salariales o relativos a la empresa con la que se negocia. Si el paro afecta a servicios básicos como luz, agua o transporte, los sindicatos acuerdan los servicios mínimos con la patronal. En España esos servicios mínimos los fija una autoridad gubernativa sin necesidad de llegar a un acuerdo con las centrales sindicales. Para el catedrático de la Universidad de Sevilla Cruz Villalón, este es otro de los problemas de la regulación española. “La autoridad suele ser juez y parte, porque habitualmente tiene un interés básico e intenso en que la huelga apenas tenga repercusión. En muchas ocasiones la decisión sobre los servicios mínimos está determinada por criterios políticos y no por el impacto sobre la ciudadanía”, esgrime el profesor.

“Si no hay acuerdo, mejor dejar las cosas como están”, sostiene un experto

Para la catedrática Julia López, la Administración “hace un ejercicio desbordado” de sus poderes y comete abusos cuando fija los servicios mínimos. Cree, además, que debe avanzarse en un código de autorregulación para los sindicatos. Esto, dice, mermaría los problemas derivados del incumplimiento de los servicios mínimos, porque a las centrales “no solo se les daría responsabilidad, sino que se las responsabilizaría” de su cumplimiento. La ley —“pobre, escueta e imprecisa”, según el catedrático Cruz Villalón— tampoco prevé qué hacer si se incumplen estos servicios mínimos. Durante la huelga de basuras de Madrid, el Ayuntamiento, que ha privatizado parte del servicio, echó mano de la empresa pública Tragsa para cumplir con los servicios mínimos que, decía, no se estaban respetando. Pese las críticas de miles de ciudadanos, lo cierto es que no es ilegal.

Como consecuencia del vacío legal que existe en muchos aspectos de la regulación del derecho de huelga, hay una fuerte judicialización de los conflictos. “Cuando hay un desacuerdo entre las partes respecto a la fijación de los servicios mínimos se acude a la vía judicial. Para cuando se dicta la correspondiente sentencia, han pasado demasiados meses desde que la huelga concluyó, con lo que la sentencia no cumple la función de resolver el conflicto”, arguye Cruz Villalón.

Margen para regular

El Tribunal Constitucional ha sido el encargado de decir qué servicio es esencial y cómo se pueden fijar en él los servicios mínimos. La resolución de la autoridad administrativa que los fija “ha de ser motivada en términos de factores o circunstancias especiales y ha de estar justificada con la aportación de los datos necesarios que expliquen las razones para tales niveles de servicios mínimos”.

En su extensa prosa sobre el derecho de huelga y la enorme casuística que se le ha planteado, le ha dado tiempo de recordar a la autoridad administrativa, esto es, al Gobierno de turno, que los servicios mínimos no pueden “vaciar de contenido el derecho de huelga”. Aunque también ha echado un capote a las distintas posibilidades de regulación. “La Constitución lo que hace es reconocer el derecho de huelga [...] Corresponde al legislador ordinario, que es el representante en cada momento histórico de la soberanía popular, confeccionar una regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, que sean más restrictivas o abiertas, de acuerdo con las directrices políticas que le impulsen”.

Según dejó dicho, lo que en un sentido de debate político puede considerarse restrictivo debe analizarse exclusivamente desde el punto de vista jurídico-constitucional: “Lo único que hay que cuestionar es si sobrepasa o no el contenido esencial del derecho”.

Su colega López apunta que llevar los conflictos a los tribunales tiene un coste económico muy alto para el Estado, que debe movilizar a jueces, secretarios judiciales, administrativos... Además, dice, conlleva un profundo “desasosiego social”.

Sindicatos, Gobierno y patronal coinciden en la necesidad de regular las materias que son esenciales y en las que podrán, pues, fijarse servicios mínimos. “Pero sin prisa; no urge”, avanzan desde la oficia de prensa del Ministerio de Empleo. Sin embargo, las intenciones no apuntan en el mismo sentido. Gobierno y CEOE hacen hincapié en los “trastornos” que su incumplimiento implica para los no huelguistas. Mientras, los sindicatos señalan la “discrecionalidad abusiva” con la que el Gobierno ha decretado en ocasiones los mínimos necesarios para respetar el resto de derechos.

El catedrático Cruz Villalón lo resume así: “Aunque resulta pertinente abordar una nueva regulación de la materia, mucho más importante es que se aborde desde el consenso y a través de un gran acuerdo político de los grandes grupos parlamentarios y el apoyo expreso de las organizaciones sindicales más representativas a la nueva regulación. Si no se recorre este camino del gran acuerdo político y social, mejor dejar las cosas como están”.

Con información de Miguel Mora (París), Lucia Magi (Roma) y Juan Gómez (Berlín).

 

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